试论“官告民”制度的建立
---------维护公民权利的制度
王学孟
我们每个人都需要人权、都离不开人权，但我们需要的人权却时刻面临国家权利的威胁，因此，我们只能求助于另一种制约性力量来消除这种威胁。本文仅在行政法领域做一点设想，既建立官告民的制度来约束这种威胁。以下对这一制度做初步探讨：
一、官告民制度的设计宗旨。
一切权力都公开或隐蔽地含有毒药。
—H•A，别尔嘉耶夫
如果你想保护人权，你就必须限制那种凌驾于他人之上的权力，并且确保这种权力受到持续的监督。
——托马斯•弗莱纳
在此引用上面两句话是为了引出本论题的宗旨，既最大限度地监督行政执法人员执行公务，保护公民个人的人身权利、财产权利。
无论是行政法理论的控权论、管理论还是平衡理论，都把行政主体看作是抽象的执法者，很少考虑到行政执法过程中代表国家执法的个人，或把执法人员都推定为善良人或是一种工具，认为他们会严格依法办案。理论上的完美没有忽视了作为行政执法者的个人在行政执法过程中的不理性行为，行政执法者的违法行为（不是滥用权力，因为他已经超越了其被赋予的权力）没有打破完美的理论，但侵害了其他公民的合法利益。因此，我们不得不规范或是约束行政执法者。看看下面的例子，我们会更加认识到约束行政执法者的必要性。
例一：据《南方周末》1998年8月7日报道，浙江省苍南县公安局一名警察的新戚（一无业人员）有一天到白沙中学强占正在上体育课的操场，被教师刘少屯制止。可该警察却为了替他的亲戚出这口气，以显示自己不是好欺负的。于是就在1994年1月18日将刘少屯抓走，用烟头烫其额部，用警棍插入口中电击，以“流氓头子”罪名劳教3年。刘从1995年起告状3年，到1997年6月劳动教养期限届满时法院才审理，到1998年3月才做出撤销劳动教养决定的判决。不知这种劳动教养决定是根据什么样的证据、按照什么样的程序做出的？这样的例子一个也许不足说明问题，但我们有没有必要再举上几个例子。
二 ．官告民的制度模式。
1、官告民制度针对的行政行为范围。司法审查的建立需要付出很大的成本，包括物质的，也包括无形的东西，比如说是效率。我们可以在不打破原有制度设计的前提下营造一个“特区”，既官告民制度主要针对行政处罚和行政强制两种具体行政行为，其他具体行政行为依照原来的程序处理。并且这里的行政处罚和行政强制针对的是公民个人，这样设计的理由以后再探讨。
2、法院里另设法庭专门负责官告民的行政案件，这一法庭有别于原来的行政法庭，它是为官告民而设立，可以起名为司法审查法庭。
行政主体在作出一项行政行为之后制作一副本移交司法审查法庭。
3、撤销行政复议，行政相对人在不服行政主体的具体行政行为时有权拒绝执行。
4、行政主体向法院提起诉讼，要求法院对行政相对人的行为进行合法性审查，并对行政机关所做出的具体行政行为的合理性进行审查。
5、法院进行审判。如果行政相对人的行为合法，则具体行政行为就立即撤消。如果违法，那么法院对行政机关所做出的具体行政行为的合理性进行审查。
6、对没有提起诉讼的行政行为，法院有义务进行审查，对有问题的有权提出司法建议。
7、官告民诉讼的启动。在行政主体执法过程中经公民提出官告民的请求，行政执法必须中止执行，除非紧急情况，官告民的司法审查立即启动。在执法过程中，如果执法人员不立即中止执法并启动诉讼，那么执法人员就必须负法律责任。
8、官告民的例外。应急行政行为可以在执行之后，行政相对人再依法提起行政诉讼。
9、为了关照行政执法的效率，司法审查必须具有效率。
10、诉讼费用由国家负担。
三．官告民制度的优越性。
（一）、完成公务员作为一个自然人的理性回归。
公务员作为自然人，他并不是十全十美的个人，他们有自己的欲求，这是一种本能，我们不去褒贬它，但是要建立一种制度来约束公务员以次来防范他利用国家的权力来达到个人的目的。
现行理论模式、制度模式过分依赖和依重国家权力，即把行政机关及其公务员的行为设想成理性的，没有出现武断专横滥用权力的可能。单向性的强调行政特权和行政效率，突出了行政领域“官本位”特征，行政权力的运用容易陷入失控的状态，这与行政民主、法治原则并不相符。将公民的个人权益完全淹没于社会公共利益中，使行政相对方的独立自主性无以立足，自主发展更没有可能。
（二）、树立司法的权威，优化诉讼制度。
官告民的制度很容易地把行政控制在司法领域，使人们能够更加积极地依赖法院去解决问题，而不是依赖上级政府或是某个比较清廉的官员、或是某个更爱参天百姓的国家领导。在这种制度下公民积极地行使手中的权利，执法人员更加谨慎地行使手中的权力，无论是公民个人还是政府机构及其公务员都相信法律的权威。
（三）、充分体现法律面前人人平等的思想
我国行政诉讼法确立了“民告官”的制度，也称司法审查制度，即公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。言下之意公民、法人、或其他组织认为行政机关或其工作人员违法的，可以提起诉讼。但事实的另一面却是行政机关或其工作人员认为作为行政相对人的公民、法人、其他组织违法或依申请才采取具体的行政措施，但是政府及其公务员没有义务提起诉讼。这就没有体现法律面前人人平等的思想，把诉讼的成本都抛给了行政相对人。
官告民的制度充分解决了上述存在的逻辑和理论上的混乱。如果政府认为公民违法了，它有义务向法院提起诉讼，而不是自己再违法一次之后让公民提起诉讼。
四．官告民制度对现行理论和制度的挑战
（一）、对行政行为公定力的挑战。行政行为的公定力是指行政行为一经成立，不论事实上是否合法，在未经有权机关确立违法或撤销之前，对任何人都具有被推定为合法有效而必须予以尊重和服从的一种法律效力。官告民制度不承认行政行为的公定力，它只承认行政行为的形式合法性，即承认行政主体合法，行政程序合法。事实上的合法与否，需要经过法院判决来实现。
（二）、对执行力的挑战，行政行为的执行力是指已经成立并生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。官告民制度只承认行政行为的形式合法性，不承认事实合法性，所以行政行为的执行是待定的，只有经法院判决认为其合法有效才能执行了。
（三）、对行政复议的挑战，行政复议，是指公民，法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为的合法性和合理性进行审查，并作出复议决定的法律制度。官告民制度要求行政主体在行政相对人对行政行为有疑义时直接向法院提起诉讼，不需经过行政复议。
（四）、对行政诉讼法的挑战，行政诉讼法规定行政诉讼的被告一方是行政主体，而原告一方是行政相对人，而官告民制度则与此正好相反，两者相比，除了原被告地位变更和诉讼费用分担之外，其他制度可以保留。
五．官告民制度的必要性。
（一）、行政与司法的关系来看，官告民的制度有其必要性。
行政权是在自己的领域通过一定的行政行为来实施立法者推行了的某种法律价值，从而使立法者通过制定法律所要实现的社会形态在行政权管辖范围内从观念层面转成为现实层面；司法权则通过纠纷的处理来维护立法者者所要推行的法律价值，这里我们看到，行政权是从自己的利益视角主动地介入社会生活来实施法律价值的，它自己并不是有能够使法律价值得到完整实现的天然合理性和自我证明性需要与之相对应的外界权力对行政行为进行审查，以确认立法者所推行的法使价值在行政权运行过程中是否得到了实现，这就需要这一外界权力在进行了这种审查活动中具有终结性的权威地位，否则，这一权力对政权的审查结论就会永远处于行政权随时可以生疑的境地，能使价值的维护权从何谈起呢？这也是司法权在维护法律价值经享有 性权威地位的原因所在。
（二）、现行的司法审查制度有必要改进。现行司法审查在某种程度上颠倒了法律关系的逻辑，把提起行政诉讼的义务加到了行政相对人的头上，为提起司法审查，行政相对人要浪费许多财力、人力、并且在许多情况下，即使行政相对人赢得了官司，其权利其实以经无法得到救济，特别是精神方面，人格方面，其中最重要的原因是国家赔偿不包括精神损害。
六、官告民制度的可行性。
在我国封建社会时期一直以来都是行政与司法合一，行政等同于司法，一级官僚机关作出的行政行为不受本级司法机关的审查，此时，行政行为无疑具有公定力、执行力。在这种体制下，要想行政行为得到进一步审查，得求助于上一级官僚机构，因为上下级机关是领导与被领导的关系，所以这种审查其实相当于现代的行政复议，在古代社会官告民的体制没有生存的土壤，即使是民告官也缺乏发展的土壤。
现代国家推行司法独立，为官告民制度的建立打下了坚实的基础，各国行政法都规定了行政诉讼制度，从而允许行政行为接受司法审查。行政执法接受司法审查的理念被人们接受，并在司法活动中得到实现。在美国，人们普遍认为：司法审查是法院监督行政机关遵守行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等了一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。
现在保护人权的运动风起云涌，不仅是一国内部的事情，而且成了全世界的事情，一个国家如果在人权保护方面出现问题，那么它在外交上会处于不利的地位，甚至会得到制裁。官告民的制度虽然不能从根本上解决问题，但它迎合了全世界掀起的保护人权的浪潮。
吉林省农业机械管理条例
吉林省人大常委会
吉林省农业机械管理条例
吉林省人大常委会
第一章 总则
第一条 为了加强农业机械管理，建立健全农业机械化服务体系，保护农业机械生产者、销售者和使用者的合法权益，加快农业机械化进程，促进农村经济和农业现代化发展，根据有关法律规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称农业机械是指用于农业生产、加工、运输、工程开发的动力机械和作业机械及其零配件。
第三条 凡在本省行政区域内从事农业机械生产、销售、使用、维修和管理等活动的单位和个人，均须遵守本条例。
第四条 各级人民政府应当加强对农业机械管理工作的领导，将农业机械发展规划纳入农业机械发展规划，在政策、资金、物资等方面扶持农业机械化事业的发展，鼓励和支持农业机械科学技术的研究，开发和推广，积极引进、吸收国内外先进技术。
第五条 县级以上人民政府农业机械管理部门是农业机械行政主管部门，依据本条例负责本行政区域内农业机械的管理工作。
农业机械管理部门根据省公安部门委托负责上道路行驶的专门从事运输和既从事农田作业又从事运输的拖拉机安全技术检验、驾驶员考核、核发全国统一的道路行驶牌证等项工作，公安部门负责监督检查。
林业、水利、畜牧、农垦、园艺特产等系统内的农业机械管理工作，应接受农业机械管理部门的指导和监督。
各级工商、技术监督、物价、公安、交通、环保、农业机械生产等部门，在各自的职责范围内，负责与农业机械有关的管理工作。
第六条 对发展农业机械化事业有显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰或奖励。
第二章 农业机械生产和销售
第七条 农业机械新产品在正式投入生产前，必须经省行业主管部门指定具有检测资格的试验检测机构检测合格后，方可批量生产。
第八条 农业机械生产者应当按产品质量标准组织生产，对产品质量进行严格检验，不合格的产品不准出厂。
国家已实行生产许可证的农业机械产品，生产者必须持证生产。
禁止生产国家明令淘汰的农业机械产品。
第九条 农业机械生产主管部门应当采取措施，对本行业生产的农业机械产品质量进行管理和监督。
第十条 销售农业机械应当具备下列条件：
（一）具备保管、保养条件和相应的检测、维修的设备；
（二）具有熟悉产品知识人员和专业技术维修人员；
（三）具备与销售的动力机械和作业机械型号一致的零配件供应能力。
销售农业机械（生产者除外），须经县以上农业机械管理部门审查同意。
第十一条 农业机械销售者应当严格执行进货检查验收制度，验明产品合格证和标识，已实施生产许可证、推广许可证和售前报检制度的农业机械产品，还必须验明有关证明后方可销售。
禁止销售国家明令淘汰的农业机械产品。
第十二条 农业机械销售者应当对其销售的产品质量负责。
销售者对售出的农业机械产品在保修期内应当遵守修理、更换、退货的规定；对经修理不能正常使用的农业产品，应当负责更换或者退货；因产品质量不合格给用户造成损失的，应当赔偿。
第十三条 农业机械销售者不得违反国家农业机械产品价格的管理规定。
第十四条 对涉及人身安全的农业机械实行安全认证和安全监督管理制度，对农业机械实行质量监督检查制度。
第十五条 经省技术监督部门审查认可和计量认证的农业机械产品质量检验机构可以根据技术监督部门的授权，对销售的农业机械产品进行质量监督检查。
第三章 农业机械使用和更新
第十六条 购置农用拖拉机、联合收割机、农用推土机、农用挖掘机、农用铲运机等动力机械的单位和个人，应持产品合格证及其他有关手续，到农业机械管理部门所属的农业机械安全监理机关注册登记，经安全性能检验合格领取牌证后，方可使用。
第十七条 申报驾驶、操作实行牌证管理的农业机械的人员，须接受岗前专业技术培训，经农业机械安全监理机关考验合格，领取与所驾驶、操作农业机械相符的证件后方可驾驶和操作。
第十八条 农业机械必须保持机件完好，安全设施齐全，技术状况良好。
严禁擅自改装、改制农业动力机械。
农业机械固定作业时，其场所选择、机具安装、电源装配必须符合技术规范，其安全保护设施和消防器材应当齐全有效。
第十九条 农业机械驾驶员、操作员必须严格执行安全操作规程，不得违章作业。
第二十条 农业机械安全监理人员要依据有关规定严格纠正违章行为。
农业机械的安全监督管理办法，由省人民政府另行制定。
第二十一条 农业机械在乡村道路、田间、场院发生事故后，当事人及有关人员应立即采取抢救措施，保护现场，并及时报告当地农业机械安全监理机关。
农业机械安全监理机关接到事故报告后，应立即赶赴现场，组织救护，勘查现场，收集证据，依照有关规定处理事故。
第二十二条 农业机械安全监理机关处理农业机械事故时，根据事故调查的需要，可以暂时扣留当事人的农业机械或驾驶证、行车证，事故责任认定后立即处理。
农业机械事故的处理规定，由省人民政府另行制定。
第二十三条 县级以上人民政府应当制定大中型农业机械发展规划，并多渠道筹集资金用于发展大中型农业机械。
国家、集体单位所有的大中型农业机械，每年应当按规定比例提取折旧费，用于农业机械更新。
第二十四条 国家投资或补贴购置的大中型农业机械，其报废、出卖须经当地县（市）农业机械管理部门会同国有资产管理部门、财政部门批准。
第四章 农业机械维修
第二十五条 农业机械维修经营者必须具备相应的维修设备和检测仪器，配备具有相应技术等级的修理人员，经县以上农业机械管理部门颁发维修点技术合格证和维修人员技术等级证，并由工商行政部门核发营业执照后，方可按照核定的维修等级范围从事维修经营活动。
第二十六条 农业机械维修经营者应当接受农业机械管理部门对其维修技术等级和维修设备的年度审验。
第二十七条 农业机械维修经营者应当依照有关农业机械维修管理规定和技术标准进行维修，并对维修质量负责。在保修期内，因维修质量造成损失的，应当返修和赔偿经济损失。
农业机械维修技术等级标准、质量标准，由省农业机械管理部门会同省技术监督部门制定；农业机械维修收费标准，由省物价部门会同省农业机械管理部门制定。
第五章 农业机械科研、培训和推广
第二十八条 各级人民政府应当采取措施，保持农业机械科学研究、技术推广和教育培训机构的稳定，其机构性质和财产关系改变，须经原批准机关批准。
第二十九条 驾驶、操作实行牌证管理的农业机械的人员、从事农业机械修理的人员和从事其他农业机械技术的人员，应当经农业机械化技术学校和有关具备培训条件的单位进行专业培训，经技能考核合格后，方可从事相应的农业机械工作。
第三十条 按照国家规定，已纳入推广许可证管理范围的农业机械产品，须取得推广许可证后方可推广。推广许可证的发放按照国家规定执行。
第六章 社会化服务
第三十一条 各级人民政府应当鼓励、支持农村集体经济组织和农业劳动者兴办农业机械服务组织，建立服务网点；鼓励、支持农业机械使用者实行联合经营或合作经营，为农民提供各项农业机械作业服务。
第三十二条 县以上农业机械管理部门应当加强对乡村农业机械组织的管理和指导，建立健全全社会化农业机械服务体系，为基层提供信息、机具以及供应油料、维修机械、培训人员和技术咨询等项服务，提高农业机械的应用效益。
第三十三条 乡镇农业机械管理服务站应当逐步完善乡村农业机械社会化服务体系。兴办群众性农机协会，组织乡村农业机械技术推广单位和农业机械拥有者开展以农田作业、农副产品加工、农畜产品运销、农业工程开发、多种经营为主要内容的市场服务。
第三十四条 农业机械拥有者为他人提供农业机械作业服务，其作业质量必须符合省技术监督主管部门制定的农业机械田间作业质量标准；尚未制定标准的，按当事人双方约定的作业质量标准作业。作业质量不符合标准的，应当返工重作或者减收作业费，造成经济损失的，应予赔偿。
第三十五条 农业机械作业实行有偿服务。省农业机械管理部门应当会同物价部门制定农业机械作业收费标准；县（市）农业机械管理部门应当会同同级物价部门在省规定的标准权限内。结合本地实际，确定本县（市）农业机械作业收费标准。
农业机械拥有者为他人提供农业机械作业服务的，应当按照本县（市）的农业机械作业收费标准收取作业费。
第三十六条 大中型农业机械田间作业可由乡镇农机管理服务站或村集体经济组织根据自愿原则协调安排。
第三十七条 利用农业机械从事农业生产、运输、加工、工程开发等经营活动，双方要订立协议。
第三十八条 各级农业机械推广服务部门可以兴办为农业服务的经济实体，开展农田作业、油料供应、机械维修、机具销售、工程开发等经营活动，增强为农业和农村经济服务的功能。
第三十九条 各级农业机械推广服务部门兴办的经济实体，要实行企业管理，加强经济核算；所得利润主要用于发展农业机械化事业。
第四十条 乡镇农业机械管理服务站及其企业的资产，任何机关、单位和个人不得侵占和无偿调拨。
第七章 法律责任
第四十一条 违反本条例第二十三条第二款规定的，由农业机械管理部门责令限期补提折旧费，并处以未提折旧金额的5％至10％的罚款。
第四十二条 违反本条例第八条、第十一条第二款规定的，由技术监督部门或工商行政管理部门按规定没收其产品和非法所得，并处以违法所得1至5倍的罚款，情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照。
第四十三条 违反本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条规定的，由农业机械安全监理机关视其情节予以警告、处以10元至200元罚款，并可吊扣、吊销驾驶证、操作证；对无驾驶证驾驶农业机械的，可滞留农业机械。
第四十四条 违反本条例第二十四条规定的，由农业机械管理部门负责收回国家投资或者补贴款，上交县级财政部门，并处以国家投资或者补贴款额5％至10％的罚款。
第四十五条 违反本条例第十条、第二十五条、第二十六条规定的，由农业机械管理部门责令限期改正；逾期未改正的，责令停止销售、维修活动，并处以500元至1000元罚款。
第四十六条 干扰、妨碍农业机械管理部门工作人员执行公务的，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。
第四十八条 行政处罚必须使用财政部门统一印制的罚没票据，罚没款物全部上缴国库。
第四十九条 农业机械管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在的单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第八章 附则
第五十条 本条例自公布之日起施行。
1997年12月19日
