【内容摘要】随着我国农村政治体制改革的不断深化，村民自治制度获得了长足的发展，同时也暴露出许多不容忽视的问题。当前村民自治体内越来越多的自治权利受到侵害，权力救济和行政救济等途径凸显出越来越多的局限性。笔者认为应当尽快建立和完善符合我国国情的村民自治权利司法救济制度，从而保障村民实现自治中的各项权利，促进村民自治的健康发展。
村民自治是具有中国特色的基层政治治理制度，是农村村民自我服务、自我管理、自我教育、自我约束、自我发展的理性选择。村民自治作为农村的一项民主制度，通过1998年11月4日的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）得以确立并迅速发展。目前，我国村民自治制度已基本成型，并逐渐成为农民民主参与社会管理的最有效途径和最典型表现。但是，回顾村民自治的发展历程，我们发现，村民自治的法治之路依然漫长，村民自治权利频遭侵扰的客观现实依然持续存在。实践中的诸多案例也显示，我国村民自治制度运行过程中，存在着一系列内部及外部的权利与权力的对立与冲突问题，法律调整的真空地带大量存在。尤其是自治权利受到侵犯时却得不到及时有效救济。这些现象不仅侵害了公民的权利，阻碍了农村民主政治的发展，也严重影响了农村的社会稳定和社会主义新农村建设。
一、村民自治中权利被侵犯的情形
村民自治中的权利包括参与权、选举权、被选举权、监督权、举报权、罢免权和法定基本权利不受侵犯的权利。[1]当前在村民自治体内，村民权利被侵犯的情形主要表现在以下十个方面：①村民委员会成员被非法撤换、停职、诫免；②无序竞争现象比如贿选有增多趋势；③操纵选举、砸票箱、撕毁选票等破坏选举的行为；[2]④政府、村党支部或者村民自治体擅自“为民作主”；⑤政府或有关部门越俎代庖或者上收农民民主权利，推行“村财乡管”；⑥在决定村干部工资补贴、集体收益分配、村庄撤并、新农村建设资金项目等重大问题时，忽视农民的参与权、决策权；⑦宗族、派性势力干扰村务管理；⑧村干部以权谋私、违法违纪；⑨因罢免程序设置不合理，罢免不称职的村民自治体成员存在较大难度；⑩政务公开与村务公开缺少衔接与配合等。[3]
《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。但作为全国村民自治先进市的湖北省潜江市，自1999年9月28日第四届村民委员会换届选举以来，截至2002年5月1日，被乡镇党委和政府非法撤换的村民委员会干部达619人，涉及269个村，占全市的81.75%，其中187个村的村民委员会主任被非法撤换，占56.8%。[4]
案例1 2003年8月18日，福建省晋江市龙湖镇湖北村举行村民委员会换届选举，非正式候选人庄文呈在“另选他人”一栏中胜出，获得1247张选票，超过总票数的一半，当选为新一届村民委员会主任。8月20日，镇政府以“本次选举存在代领、代填选票现象”为由，宣布这次选举结果无效，决定安排重新选举。镇政府的决定一公布，村民们一片哗然。这位“民选”的村委会主任对官方的认定不服，决心要讨个说法，于是踏上了漫长的维权之路。遗憾的是庄文呈所有的反映、申诉、控告，均无果而终。[5]
村民自治的一项重要内容就是由村民决定村集体经济所得收益的分配使用问题以及社会保障金、土地出让金、集体资产股权分配以及各种集体福利等利益分配问题。是不是村民、享受不享受村民的待遇，就成为问题争论的焦点。当前，丧失村民资格和待遇，是部分农村妇女合法权利受损害的主要表现形式。一些地方在村规民约中存在对有女无子户的歧视条款，作出了“多子家庭娶媳可全部落户，而有女无子户招婿只准一个落户”等歧视性规定。有的地方干脆在村规民约的制订过程中，就剥夺了妇女代表的参与权，以致于妇女的呼声根本无法得到反映。如何保护少数弱势群体，给他们在利益分配中一定的利益表达权和利益诉求通道，是考验我们新农村建设成效的一个重要问题。
案例2 湖南省平江县南江镇桥市村的村规民约规定：出嫁女不管户口是否迁出，不再享有集体土地的使用权和生产经营权，不能享受征用土地的安置补助费；离婚女性不管是否改嫁，户口是否迁出，田土一律调整；男到女家，男的不参与田土分配。由于这几条村规民约的桎梏，使该村60多名出嫁女多年来不能参与该村因土地征收而获得的收益分配。几年来，她们一直不停地上访和起诉，但问题一直未能得到解决。[6]
二、村民自治权利司法救济的必要性
当前，村民自治中的权利救济途径主要有四种：村民自治体自身对村民受侵害的权利进行的私力救济；乡镇政府对受侵害的权利进行的行政救济；乡镇人大对受侵害的权利进行的权力救济；人民法院对受侵害的权利进行的司法救济。村民自治中权利的前三种救济模式各有其长处，但却同时都存在局限性。
村民自治体内部私立救济的局限性。村民委员会作为村民自治体的主体，在发生纠纷时，其本身可能就是矛盾体的一方，让村民委员会成为“自己的法官”，既违反公正原则，也不能使矛盾得以有效解决，因为村民委员会无法站在完全中立的立场去处理和解决问题；同时由于村民自治体私立救济所依据的主要是内部的自治章程和村规民约，对双方不能产生有效约束力，往往不能发挥应有作用，不仅使得私立救济落空，而且极有可能导致矛盾进一步激化。
权力机关救济的局限性。权力机关的救济虽然具有权威性，但救济手段少，产生效力时间长，而且权力机关所能救济的权利类型数量有限，不足以救济所有的村民自治。另外权力机关作为制定规则的机关，大多是间接救济手段，不可能对具体的案件和纠纷直接进行权利救济，只能对村规民约等自治章程的合法性进行审查。
行政机关权利救济的局限性。通过上级行政机关纠正下级行政机关违法、错误决定这种内部行政监督方式来救济村民自治，虽然克服了权力机关救济模式的许多缺陷，如救济迅速、快捷，救济手段多种多样，而且大多是直接救济手段，可以立竿见影，但最大的缺点在于难以保证其公正性。乡镇级政府作为村民委员会的上级主管机关，在许多纠纷中常常是一方当事人，同时行政机关权利救济不具有终局性，极易引发上访问题。
鉴于私立救济、行政救济和权力救济所体现出的局限性，笔者认为有必要建立和完善村民自治的司法救济。原因有以下四个方面：
第一，司法救济能够保障自治权利得以顺利实现。有权利必有救济，公力的司法救济是社会最重要的权利救济方法。[7]根据“无救济即无权利”的原则，宪政要求建立和加强“一切权利皆为可诉”的制度。但仅有立法上的规定不足以保障村民自治的顺利进行，司法机关应依法治精神，将村民自治权纳入司法救济之列。村民自治权既为法定权利，司法机关就有给予司法救济的义务，将纸上的法律变为司法上的事实，让村民自治中涉及的每一项权利都能通过司法寻求救济，这样才能保证村民自治权利的顺利实现。
第二，司法救济可以防止村民自治权利的滥用。作为熟悉法律的法官，其对国家机关违法干预、侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为有着敏锐的洞察力和辨别力。对上述相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责。当村民自治体或村民代表提起诉讼，请求人民法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责时，人民法院可以通过诉讼这道最后防线使得自治权利得到实现。
第三，司法救济帮助村民提高法律意识。当前，我国村民的法治意识淡薄、法律意识不强。培养村民法律意识是建设社会主义法治国家及建设社会主义新农村的必然要求。村民自治中权利的司法救济制度借助开庭审理和裁判，通过公正判决和强有力的执行措施，通过宣传现代民主意识，强化法律在乡村社会的影响，树立法律和司法机关在自治村民心目中的威信，对于我国建设社会主义法治国家及社会主义新农村建设具有重大的实践指导意义，同时程序性较强的司法救济能够剥离自治村民对行政权的过分依赖，有利于村民自治向法治化进程发展。
第四，司法救济是法理要求和现实需要。人民法院是现代民主法治国家中最主要的权利救济机关，包含政治权利在内的几乎所有的权利都可以通过司法机关予以救济，这种救济模式具有高度的权威性和稳定性，具有不可比拟的公正性，是一种终局性的救济措施，被称之为“权利救济的最后一道防线”。在村民自治中，村民自治权利被虚化和置空的现象相当严重，有的乡镇政府抵制或变通执行《村民委员会组织法》，盘剥村民的各项自治权利，如前述案例中的随意撤换民选村民委员会主任，随意认定选举结果无效，运用行政权力干预村内事务等等。由于权力机关救济和行政机关救济在实践中存在诸多问题，难以保证救济的有效性、公正性和权威性，使得目前对村民自治权的救济形同虚设，因此，广大村民迫切需要司法机关提供公正和终局的司法救济。[8]
三、建立和完善村民自治权利的司法救济体系
（一）建立健全法律制度，扩充司法救济规定
村民自治中出现的带有普遍性的问题亟待立法加以解决，否则现实生活中每天都可能发生农民的权利因为不完善的法律制度而受到损害的现象。在推进村民自治实践中，始终要把村民自治与法律建设、制度建设相结合，把完善村民自治的配套法律法规、建立健全相关的村民自治制度作为重要任务来抓，使民主在法制范围内进行。笔者建议尽快修改《村民委员会组织法》，增加司法救济相关规定，对干预依法属于村民自治范围内事项的，村民可以向人民法院提起诉讼；对国家机关违法干预、侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼，请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼得到保障；同时建议最高人民法院出台相应的司法解释，针对村民自治司法救济中如何具体适用法律的问题作出详细规定；相关的诉讼程序法作出相应的修改与完善，以有效解决村民自治诉讼程序与其他三大诉讼程序如何衔接问题。
（二）拓展村民自治权司法救济的程序方式
案例3 2002年8月，北京市房山区大石窝镇惠南庄村民选村民委员会主任王华及2名村民委员会成员因要求村务公开，被大石窝镇镇政府有关人员停止职务。王华分别向北京市房山区法院、北京市一中院、北京市高级人民法院提起起诉、上诉、申述，状告“大石窝镇镇政府的具体行政行为违法，侵犯了村民的村民自治权利”，但三级法院均以“此案不属于行政诉讼的受案范围为由”，不予受理。王华后又向最高人民法院提出申述。此案无果而终，王华曾被镇政府免掉职务而得不到合理答复。[9]2007年6月，通过村民选举，王华第三次当选该村村民委员会主任。王华的再次当选，证明了镇政府不该停他的职，以此“洗刷停职污名”。
从这一典型案例可以看出，王华的自治权利在被侵害时因为法律依据的缺失而得不到及时有效的救济。目前，在我国提起诉讼的程序方式包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼，村民自治权属于宪法赋予的政治权利，除去那些纯属村民个人与村民自治体之间的民事纠纷可以按照民事诉讼程序解决外，村民自治冲突的诉讼救济实际上无法落实在我国现行诉讼法体系中。村民自治权不是民事权利，通过民事诉讼加以救济在法理上解释不通；村民自治权也不是行政权力，村民个体权利在自治体内受到侵害同样无法启动行政诉讼程序得以救济。但考虑到村民与自治体之间存在管理与被管理的关系，因此，在村民与自治体发生纠纷时，笔者认为可通过修改《行政诉讼法》来容纳村民自治权的诉讼救济程序，考虑增加有关村民自治司法救济程序的规定或特别规定。换言之，对于村民与乡镇政府部门之间发生的有关自治权纠纷或村民委员会与乡镇政府部门发生的有关自治权的纠纷，不再拘限于传统的具体行政行为的界定，允许村民或村民委员会提起行政诉讼。这对于遏制政府恣意干预村民自治，保障村民切实享有基层民主具有十分重要的意义。
（三）扩大《民事诉讼法》选举诉讼程序范围
重庆市国家行政机关及国家公务员违反发展环境综合整治决定行为的行政处分暂行规定
重庆市人民政府办公厅
重庆市国家行政机关及国家公务员违反发展环境综合整治决定行为的行政处分暂行规定
重庆市人民政府办公厅
第一条 为严肃纪律，确保全市发展环境综合整治工作的顺利进行，根据《中华人民共和国行政监察法》及市政府有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市各级国家行政机关、国家公务员及本市各级国家行政机关任命的其他人员。
第三条 违反市政府有关发展环境综合整治决定的行为，除给予批评教育和责令纠正外，需要追究纪律责任的，按照本规定给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第四条 违反市政府关于停止适用或废止的地方性政策和规章的有关规定，继续使用、执行或者变相使用、执行已宣布停止适用或废止的地方性政策文件和政府规章的，给予负直接责任的主管人员和其他直接责任人员警告至记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。
第五条 违反规定，擅自制发或者越权制发违背市政府有关发展环境综合整治决定精神的政策文件和政府规章的，给予负直接责任的主管人员和其他直接责任人员记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。
第六条 违反市政府关于停止施行许可审批（含登记、备案、年检、审核、认证、裁决等具体管理措施，下同）项目的有关规定，继续施行或变相施行已宣布停止施行的地方性政策文件和政府规章设置的许可审批项目，或擅自设立许可审批项目的，给予负直接责任的主管人员和其他直
接责任人员警告至记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。
第七条 违反市政府关于取消行政事业性收费项目的有关规定，继续使用、执行或变相使用、执行已被市政府宣布取消或停止执行的行政事业性收费项目，或擅自设立并实施行政事业性收费项目的，给予负直接责任的主管人员和其他直接责任人员记过、记大过处分；情节严重的，给予
降级、撤职处分。
第八条 违反市政府关于破除行政性垄断和行业性垄断的有关规定，有下列行为之一的，给予负直接责任的主管人员和其他直接责任人员警告至记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。
（一）行政机关以各种理由限定他人购买其指定经营者商品的；
（二）行政机关以各种理由限定他人接受其指定经营者提供的检测（含体检）、照相、中介等服务活动的；
（三）行政机关以各种形式限制外地商品进入本地市场或限制本地商品进入外地市场的；
（四）具有独占地位的部门和单位以各种理由或各种形式限定他人购买指定经营者的商品，或限定他人接受其指定经营者提供服务的；
（五）具有其他行政性垄断和行业性垄断行为的。
第九条 违反市政府关于政府主管部门与所办中介机构及其他经济实体脱钩的有关规定，拒不与所办中介机构及其他经济实体脱钩，或继续开办中介机构及其他经济实体从事有偿中介活动的，给予负直接责任的主管人员和其他直接责任人员警告至记大过处分；情节严重的，给予降级、
撤职处分。
第十条 违反市政府关于规范报刊征订发行的有关规定，有下列行为之一的，给予负直接责任的主管人员和其他直接责任人员警告至记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。
（一）利用职权或行业特权强行征订和硬性摊派报刊征订任务的；
（二）变相强行征订和硬性摊派报刊征订任务的。
公开发行、变相公开发行或强行征订、硬性摊派不得向社会公开发行的内部资料（内部刊物）的，从重或加重处分。
第十一条 违反市政府有关规定，具有下列行为之一的，视其情节轻重，给予负直接责任的主管人员和其他直接责任人员警告至撤职处分。
（一）重点整治窗口地区（行业）的责任部门或者单位，违反市政府有关规定，不按责任分工落实整治措施或者拖延、推诿，不协调配合，造成严重后果的；
（二）在公开评价政府职能部门的活动中，弄虚作假或者不认真整改，造成严重后果的；
（三）不贯彻落实市政府关于对外开放优惠政策的有关规定，造成严重后果的。
第十二条 有其他违反规定，损害发展环境的行为，造成严重后果的，给予警告至撤职处分。
第十三条 各地区、各部门、各行业有违反市政府发展环境综合整治决定的行为，造成严重后果的，除按本规定给予负直接责任的主管人员和其他直接责任人员处分外，还应按党风廉政建设责任制的规定追究主要负责人的责任，视其情节轻重，给予警告至撤职处分。
第十四条 有下列情节之一的，可以从轻、减轻或免予处分：
（一）主动纠正错误行为的；
（二）主动挽回经济损失或者消除不良影响的；
（三）具有其他可以从轻、减轻或免予处分情节的。
第十五条 有下列情节之一的，从重或加重处分：
（一）违反市政府发展环境综合整治的有关规定，情节特别恶劣、后果特别严重的；
（二）为本单位或者个人利益，拒不执行市政府发展环境综合整治有关决定的；
（三）具有本规定两种以上错误行为的；
（四）具有其他从重或加重处分情节的。
第十六条 对于违犯纪律，实施违纪行为所获得的经济利益，应当责令退赔或者收缴；非经济利益应当予以取消或者纠正。
第十七条 违反本规定应当给予党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理。
第十八条 具有行政管理职能的组织、财政全额拨款或者部分拨款的事业单位参照本规定执行。
第十九条 本规定由重庆市监察局负责解释。
第二十条 本规定自2000年9月1日起施行。
2000年8月31日
