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从村民自治权的保护浅论法治下的阳光政府

川大03级法硕 程似锦
一、近日看了一期中央台的[今日说法]栏目，说的是发生在北京市房山区一个行政村的民选村长王某由于某些原因被当地乡政府直接撤去职务的事情！王某始终认为乡政府这样的行为是违反法律的，在向上级政府反映意见未果的情形下，又向法院起诉，却被法院驳回！原因是根据[行政诉讼法]第十一条 、“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”法院认为该乡政府的具体行政行为不含在[行政诉讼法]的受案范围内，因此不予受理！该村长王某对该裁定不服，又向上诉至中级法院，最后中级法院驳回其上诉，维持原判裁定！
二、在此我门姑且不考虑本案的结果会如何，但我们首先可以根据法律判断出该乡政府的行为是否合法！根据我国[宪法]第一百一十一条 ：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”可见我国宪法已将村民委员会性质定位为基层群众性自治组织，而非一级政府机关。又见[村民委员会组织法]第十六条： “本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”同时[村民委员会组织法]对村民委员会和基层政府关系只作如下规定：第四条“ 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”显而易见，我们可以得出乡政府按照自己的意愿撤消该村长的具体行政行为是违反法律的，村民自治权是宪法赋予公民管理社会、国家事务的民主权利。乡政府的具体行政行为正是侵犯了村长王某依法享有的民主权利。从情理上看乡政府撤消王某的职务也是违背村民的意愿，因为村民遵照法律按照自己的意愿选出他们认为能代表自己利益的人-王某担当村委员会主任，即使罢免王某的职务也应当根据法律由村民自己来决定，而不是乡政府！有权利就有救济，否则权利对公民来说将是镜中花、水中月！对于王某个人来说，虽然在从行政诉讼的方面无法保护自己的合法权利，但根据[村民委员会组织法]第二十八条： “地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”王某可以从人大监督的方面寻求问题的解决和保护自己的权利。
三、象本案中乡政府的行政行为侵犯公民的民主权利的事例在中国不可谓不多！似乎成为我们司空见惯的！随着民众权利保护意识的觉醒，“民告官”的现象也不断的出现在我们的视野里。然而，为什么在当今中国基层政府和公民之间纷争不断？为什么两者之间不能形成一个良好的互动关系呢？从人类宪政历史看，宪法的产生就是为了限制和削弱政府的力量，变权力无限的政府为一种服务大众的“工作机构”，这样政府才能摆正自己的“社会位置”。它对民众的传统风格即压迫性和强制性才会大大减少，而这一点正是法治下的阳光政府所必需的。如何才使我们的政府是法治下的阳光政府呢？除了在整个国家实行宪政体制外，我想更应该从行政法的角度对政府行为做出具体的规范。行政法的核心观念就是依法行政。而依法行政对政府的要求具体应有以下几点：
（一）、在政府和公民之间建立一种法律上的权利和义务关系，这是民权保护和社会契约理论及法治主义历来坚持的信条；
（二）、将国家行政机关行使权力，进行行政管理的活动法律程序化，即“行政法治”。行政法治不仅对制止行政权滥用提供法律保障，而且要使政府能够有效的维护法律秩序，借以保证社会的正常进步和社会成员生活的不断改善。这是“行政法治”的在文明社会的应有内涵和要求；
（三）、政府守法即行政权有效，违法越权即行政行为无效。在这里我们可以归纳出两个关键的理念：1、行政权是法定限制的，行政法就是控制政府权力的法；2、行政法的社会管理职能是其次的，它不是政府为其管理而制定的“活动法”，它是全社会认可的规范政府并由政府去执行的法。政府机关始终处于行政法之下，尽管不少行政法规和条例是政府机关代为起草或制订的，行政法中的精神实质“依法行政”却决定了政府只能执法和护法的地位；
（四）、政府对自己的不法行为或行政措施不当，对行政相对人合法权益譬如人身或财产造成损害，应当进行及时和足够的补偿。从这一信条出发，政府对社会及社会成员的承担相应的法律义务的原则也就被确立下来；
（五）、政府应当是为民众服务的，否则民众没有必要去花一大笔钱去供养一个庞大的公务员队伍。政府对社会文明和财富增长负有直接的责任，因此对税收、财务收支、公共事业管理、基础工程的建设及公有财产、土地资源的调配和使用必须公开透明又讲究实效。这一思想体现了法治下阳光政府存在的价值必须是以为民众服务为其精神内涵；
总而言之，在依法行政观念的支持下，社会对政府的要求也从近代的“管的最少的政府就是最好的政府！”转变到当代“政府就是服务”。无论如何，随着整个社会的进步，政府必须把为民服务的效率和尊重个人合法权益的服务态度要求并提。只有这样，我们的政府才能做好自己的转型，彻底清除传统的“官本位”思想，把自己的定位于服务社会、服务为民之上。改以往的管理型政府为服务型政府，也就是既要做到行政活动科学性即追求实效，又要做到行政活动的民主性即尊重公民的合法权益，从而成为真正意义上的法治下的阳光政府！




河北省承德市人民政府


承德市城市房地产交易管理办法
承德市人民政府


第一章 总则
第一条 为加强城市房地产交易市场的管理，维护房地产交易市场秩序，保障房地产交易当事人的合法权益，促进房地产业的健康发展，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域城镇房地产交易活动。
涉外房地产交易，除法律、法规另有规定外，亦适用本办法。
第三条 本办法所称房地产交易，是指房屋和该房屋占用的国有土地范围内的房地产转让、房地产租赁、房地产抵押和房屋典当及其他经营活动。
第四条 承德市房产管理局是全市房地产交易管理工作的行政主管部门，县（自治县）房产管理局或城镇局分别主管本行政区域内的房地产交易工作。其主要职责是：
（一）贯彻执行国家房地产交易市场管理的法律、法规和规章；
（二）指导房地产交易活动；
（三）对商品房屋预售实施管理；
（四）培育和完善房地产中介服务体系，对房地产咨询、价格评估和经纪机构实施行业管理；
（五）会同有关部门查处房地产交易活动中的违法、违章行为。
第五条 市、县（自治县）房地产行政主管部门设置的房地产市场管理处、所是该行政区域内房地产交易管理的职能机构，具体负责房地产交易管理的日常工作。
其主要职责是：
（一）制定房地产交易活动规则；
（二）审查交易当事人资格、验证交易标的物权属，负责房地产交易登记、鉴证、审批等手续；
（三）负责房地产价值、价格的评估；
（四）会同有关部门调查房地产交易活动中的违法、违章行为，向主管部门提出处理意见；
（五）提供有关房地产交易法律、政策的咨询服务。

第二章 一般规定
第六条 房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权，实行权利人一致的原则。房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。
第七条 房地产交易实行成交价格申报和价格评估制度。房地产价格评估应遵循公平、公开、公正的原则。
房地产权利人应如实申报成交价格，不得瞒报、不报。
第八条 进行房地产交易，交易当事人须提交下列证件：
（一）《房屋所有权证》及该房屋占用范围内的土地使用权证；
（二）当事人的身份证件或法人资格证书。委托他人代理的，应出示委托证件；
（三）房地产交易契约或合同文本；
（四）共有的房地产，应提供其他共有人同意的书面证明；
（五）商品房屋预售，应出具《商品房预售许可证》；
（六）应提供的其他有关批准文件或证明材料。
第九条 下列房地产禁止交易：
（一）未依法登记领取权属证书的；
（二）预售商品房未取得许可证的；
（三）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制房地产权利的；
（四）依法决定收回土地使用权的；
（五）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；
（六）房地产权属有争议的；
（七）依法公告拆迁范围内的；
（八）经鉴定确系危房的；
（九）法律、法规另有规定禁止交易的。
第十条 房地产交易，当事人应当签订房地产买卖合同、房地产租赁合同，自签订合同之日起30日内到房地产交易管理部门办理交易审批手续。符合规定的，房地产交易管理部门自受理之日起30日内予以办理。当事人持变更后的《房屋所有权证》，在30日内到土地行政主管部门
办理土地使用权变更登记手续。
第十一条 商品房屋的交易管理按承德市商品房销（预）售管理的有关规定执行。
第十二条 房地产交易价格低于评估价格的，按评估价格计征税费；成交价格高于评估价格的，按成交价计征税费。
第十三条 房地产交易当事人应按有关规定交纳税费。

第三章 房地产转让
第十四条 本办法所称房地产转让是房地产权利人通过合法方式将其房地产转移给他人的行为。主要包括：
（一）继承房地产的；
（二）买卖、赠与房地产的；
（三）以房地产作价入股，与他人成立企业法人，房地产权属发生变更的；
（四）一方提供土地使用权，另一方或者多方提供资金，合资、合作开发经营房地产或联建房屋，而使房地产权属发生变更的；
（五）企业被收购、兼并或合并、破产，房地产随之转移的；
（六）以房地产抵债的；
（七）法律、法规规定的其他情形。
第十五条 房地产权属转让，当事人应依法办理有关权属变更手续。
第十六条 以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，属于房屋建设工程的，应当完成开发投资总额的25％以上；属于成片开发土地的，应当形成工业用地或其他建设用地条件。
转让房地产时，房屋已经建成的，还应持有《房屋所有权证》。
第十七条 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应报市、县（自治县）人民政府审批，由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，市、县（自治县）人民政府可以决定不办理土地使用权出让手续，但转让方应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴同级财政。
第十八条 按照国务院住房制度改革有关规定出售的公有住宅，按照国家有关规定执行。
第十九条 房地产权利人出售租赁期限未满的房地产时，应提前三个月通知承租人，在同等条件下，承租人有优先购买权。
房地产权利人转让按份额共有的房地产时，有权转让属于自己的份额，其他共有人享有优先购买权。
第二十条 房地产转让应按照下列程序办理：
（一）转让当事人签订书面转让合同或协议；
（二）申请登记，交验证件，申报成交价格；
（三）房地产交易管理部门对提供的有关材料进行审查，并在十五日内做出是否受理申请的书面答复；
（四）房地产交易管理部门核实申报的成交价格，对转让的房地产进行现场勘查和评估；
（五）转让当事人按规定缴纳有关税费；
（六）核发《房地产交易批准书》。

第四章 房屋租赁
第二十一条 本办法所称房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人，将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
房屋所有权人出租柜台、橱窗、场地或以联营、合作、承包经营等方式，提供房地产或其附属设施给他人使用，并直接或间接取得收益的，视为房屋租赁。
第二十二条 房屋租赁，当事人应当签订租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、房屋修缮责任条款，以及双方约定的其他权利和义务。
第二十三条 房屋租赁当事人应当在租赁合同签订后30日内向当地房地产市场管理部门办理登记备案手续。
申请房屋租赁登记备案应当提交下列文件：
（一）《房屋所有权证》；
（二）租赁合同；
（三）当事人的身份证件；
（四）其他文件。
出租共有的房屋，须提交其他共有人同意出租的证明。
出租委托代管的房屋，须提交委托代管人授权出租的证明。
第二十四条 房屋租赁申请经房地产管理部门审查合格后颁发《房屋租赁证》。《房屋租赁证》是房屋租赁的合法证件，禁止无证租赁。
《房屋租赁证》实行年检制度。
第二十五条 经房屋所有权人书面同意，承租人可以转租，转租房屋应签订转租合同，并到房地产市场管理部门办理登记手续，缴纳有关税费。
未经房屋所有权人书面同意，承租人不得擅自转租房屋。
第二十六条 房屋租赁的出租人或承租人，一方违反租赁合同，另一方可依法解除租赁合同，造成损失的，违约方应承担赔偿责任。
第二十七条 房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租，应当将租金中所含土地收益上缴同级财政。

第五章 房地产抵押
第二十八条 本办法所称房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式，向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿。
第二十九条 房地产抵押时，当事人应当签订房地产抵押合同，并自签订之日起三十日内到房地产市场管理部门申请登记。
房地产市场管理部门对当事人抵押登记申请进行审查，符合规定的，应自受理之日起三十日内予以办理。房地产抵押合同自登记之日起生效。
第三十条 依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权。
第三十一条 同一处房地产设定数个抵押权的，其抵押担保债务之和不得超过房地产的总值。
第三十二条 已设定抵押权的房地产，抵押人需翻建、扩建或者改变其用途的，必须经抵押权人书面同意。抵押合同另有规定的除外。
第三十三条 抵押合同有效期内，抵押人未征得抵押权人书面同意，不得对抵押房地产进行权属处置。
第三十四条 有下列情形之一的，抵押权人可以向房地产市场管理部门申请处分抵押的房地产：
（一）债务人履行到期债务，又未能与抵押权人达成延期履行协议的；
（二）抵押人死亡或者宣告死亡而无人代为履行到期债务的；或者抵押人的合法继承人，受遗赠人拒绝履行到期债务的；
（三）抵押人被依法宣告解散或者破产的；
（四）抵押人违反有关规定，擅自处分抵押房地产的；
（五）抵押合同约定的其他情况。
第三十五条 房地产抵押期满，抵押人不能清偿债务的，处分抵押房地产所得价款，依下列顺序和原则分配：
（一）支付应当缴纳的土地使用权出让金；
（二）支付处分抵押房地产的费用；
（三）扣除抵押房地产应缴纳的税款；
（四）偿还抵押权人债权本息及支付违约金；
（五）赔偿由债务人违反合同而对抵押权人造成的损失；
（六）剩余价款交还抵押人。
同一处房地产设定数个抵押权的，按抵押登记的先后顺序清偿；价款不足的，抵押权人有权另行追索。
第三十六条 房地产抵押期满，债务清偿完毕，抵押合同终止。

第六章 房地产中介服务
第三十七条 房地产中介服务是指房地产咨询、房地产价格评估、房地产经纪等活动的总称。
第三十八条 从事房地产中介服务，应当成立相应的房地产中介服务机构。
第三十九条 设立房地产中介服务机构，应向市房产管理局申请办理《房地产中介资格证》；凭《房地产中介资格证》分别向工商行政主管部门申办《营业执照》，向物价行政主管部门申办《收费许可证》。
第四十条 房地产管理部门对中介服务机构和中介服务人员的资格实行年审制度。
第四十一条 房地产评估，当事人可委托房地产估价机构或房地产估价事务所进行。但涉及国家征收税费、由政府给予当事人补偿或赔偿费用的房地产买卖、租赁、赠与和拆迁补偿，其估价必须由市、县人民政府房地产行政主管部门的估价机构承办，其他评估机构评估的，其评估行为
无效。
第四十二条 房地产价格评估应依照下列程序进行：
（一）提出申请；
（二）交验证件；
（三）现场勘估；
（四）综合作业；
（五）出具评估结果。

第七章 法律责任
第四十三条 有下列行为之一的，由房地产行政主管部门视情节轻重依法给予处罚：
（一）未取得《预售许可证》预售商品房或挪用商品房预售款项的，责令停止预售、责令补办手续、没收非法所得，并可处以罚款；
（二）违反本办法转让房地产的，转让无效，没收其违法所得，并可以处以罚款；
（三）出租房屋不按期申请、领取《房屋租赁证》的，责令限期补办，并可处以罚款；
（四）伪造、涂改《房屋租赁证》的，注销其证书，并可处以罚款；
（五）未征得出租人同意、未办理登记备案手续，擅自转租的，其租赁行为无效，没收非法所得，并可处以罚款；
（六）抵押人擅自出售、出租、交换、赠与或以其他方式处理或处分抵押房地产的，其行为无效，造成第三人损失的，由抵押人予以赔偿。
第四十四条 未进入房地产市场进行交易的，交易行为无效，由财税部门处以补交税费五倍以下的罚款，具备交易条件的，责令限期补办手续。
第四十五条 当事人对处罚决定不服的，可依法向作出处罚决定部门的同级人民政府或上一级主管部门申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议，不提起诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。
第四十六条 妨碍、阻挠房地产市场管理人员执行公务，由公安机关依《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 房地产市场管理人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，情节轻微的，由所在单位或主管部门给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附则
第四十八条 本办法由承德市房产管理局负责解释。
第四十九条 本办法自公布之日起施行。1992年5月发布的《承德市城镇房地产市场交易管理实施细则》同时废止。



1999年6月11日